农村土地集体所有是我国宪法明确规定的基本经济制度。而土地作为重要的生产要素，流动性是市场经济的客观要求。将土地所有权、承包权、经营权分置，推动经营权流转，不仅是我国土地制度改革的重大创新，而且对于构建新型农村金融服务体系也具有重要意义。山东省是农业大省，也是多项农村土地制度改革的试点地区，在农村土地经营权入股、两权抵押贷款等方面进行了一系列创新探索。笔者结合在山东省实地调研的成果，围绕农村土地流转制度改革对商业银行农村金融服务的影响进行了研究。 历史沿革及政策新进展 农村土地流转市场的萌芽与起源 20世纪70年代末80年代初农村家庭联产承包责任制确立后，极大促进了农村地区的经济发展。随着农业生产率的不断提高，农村剩余劳动力逐渐向城镇和第2、第三产业转移，进城务工农民与留守农村农民之间进行土地转让、转包的现象开始出现，农村土地使用权流转市场逐步形成。广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地还对农村建设用地使用权流转开展了局部或区域试验，并发展出重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式，虽然有些因不符合法律和政策规定被叫停，但也反映出现实对于土地流转的迫切需要。 农村土地流转政策的沿革 1988年，国家修改了《宪法》和《土地管理法》，解决了土地使用权可否转让的原则性问题。之后，为了培育农村土地使用权市场，我国出台了多项法规和政策。总体的导向是要在坚持农村土地集体所有制和稳定土地承包关系的前提下，通过所有权、承包权、经营权三权分置的方式，解决农业生产分散化、农民收入来源少和农用土地闲置等问题。简单来讲，土地流转制度在框架设计和政策措施上具有以下几个特征。 土地确权是农村土地流转制度改革的关键环节。正如科斯所言，“清楚界定的产权是市场交易的前提”。推动农村土地流转制度改革的基础是对各项土地权利权属的明晰和确认。因此，2014年11月，中共核心办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》，明确提出要用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。随着土地流转制度改革的深入，不仅要明晰农民及农村集体组织对农村土地的物权关系，还要对通过流转取得农村承包土地的新型农业经营主体，颁发土地经营权证书，进一步厘清集体与农户，承包方、发包方、经营方之间的土地关系。 流转形式的创新是农村土地流转制度改革落地实施的依托。我国几十万个行政村在资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面都存在着巨大的差异，因此所适用的土地流转形式千差万别。在实践中，转让、转包、互换、出租在农村土地流转中较为普遍。党的十八届三中全会提出允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营，2015年核心“一号文件”进一步提出引导农民自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取“保底* 按股分红”等方式，让农户分享加工销售环节*，为土地的资本化提供了新的路径。 市场机制的健全完善是农村土地流转制度改革的重要切入点。农村土地流转制度改革的一个重要原则是让市场在农村资源配置中发挥决定性作用。为充分发挥市场机制的作用，一方面很多地方都建立了农村土地经营权的交易市场，并在完善市场基础设施、扩大市场参与主体、增加市场规范性和活跃度方面取得了重要进展；另一方面通过ppp、基建贷款贴息、政府购买服务等制度创新的方式，引导各类金融和社会资本进入农村市场，推动农业产业升级转型。 农村土地流转制度创新试点情况 农村土地经营权入股试点情况 农业部选定黑龙江、浙江、山东、重庆四个省作为土地经营权入股发展农业产业化经营的首批试点地区。从山东省的情况看，共有4790家股份合作社探索吸收土地经营权入股，入股土地面积79.33万亩，入股的农民达到19.82万户，在创新入股载体、增加农民*等方面进行了初步的探索，土地作为产业资本的重要作用不断显现。 以股份合作社为中介的入股形式，调动了农业龙头企业参与的积极性。土地经营权入股的一个重要目的是实现资本、土地、劳动、技术等各种要素优化配置，推动三次产业融合发展。农业龙头企业虽然对各个产业链的粘合力*强，但直接吸收土地经营权入股的积极性并不高。主要原因是单个农民用于入股的土地面积不大，这些土地的面积、位置、肥沃程度差异较大，企业逐一与农民沟通谈判显然十分困难。为解决这一问题，山东省青州市何官镇南小王村探索出了一种新的形式。当地农民先以土地经营权入股到晟丰土地股份合作社，合作社再入股到杭州天禄蔬菜集团。 晟丰土地股份合作社主要从事的是蔬菜种植和销售，而天禄蔬菜集团除了蔬菜种植，还有蔬菜加工和农产品(12.440, 0.01, 0.08%)物流等多个项目，这种股份合作形式可以更大程度地激发出土地的增值能力。但土地经营权入股发展农业产业化经营，需要解决多个新的问题，*为突出的就是土地股份的折价问题，也就是如何计算土地经营权与企业其他形式资本之间的比价，以实现同股同酬的原则。 “保底 分红”的*形式，有助于风险承受能力较低的农民分享土地资本增值*。仍以青州市南小王村晟丰土地股份合作社为例，合作社成立后，南小王村105户全部与合作社签订土地流转协议，从而将土地变为股权，每亩土地经营权折算为1股。在*分配时，和合作社签订土地流转的农户除了每股每年固定获得926斤小麦的股利外，还可以根据合作社当年的经营情况，按入社股份的多少享受二次分红。这种形式一方面通过给社员每亩固定的小麦，保证了农户的口粮； 另一方面，合作社把流转过来的分散土地进行整理，规划出了无公害蔬菜大棚种植区、有机蔬菜种植区、粮食种植区、良种繁育区等几个大区，实现了集中经营，显著增加了土地的单位产出，农民也可以分享土地*增值的红利。 农民职业选择多元化，解决了农民与土地分离后的身份问题。从山东省情况看，农民将土地流转出去后，可以根据其年龄、兴趣、专长重新选择职业。 两权抵押贷款试点开展情况 两权抵押贷款是指农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款。根据国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，山东省的10个县（市、区）和3个县（市）分别纳入了农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款的试点。 截至2016年3月末，这13个试点县（市、区）“两权”抵押贷款余额达6.21亿元，同比增长64.72%，高出全省本外币贷款增速54.4个百分点。其中，农地抵押贷款余额4.68亿元，同比增长29.64%，农民住房财产权抵押贷款余额1.53亿元，是2015年同期的9倍。从调研中了解的情况看，试点地区在完善两权抵押贷款环境、夯实贷款运行基础方面进行了一些探索。 推动新型经营主体建设，强化两权抵押贷款的动力引擎。一是引导和规范农民合作社完善运行管理制度，提高民主管理水平，明晰产权归属，鼓励有条件的合作社兴办社办企业或与龙头企业结成紧密联合体，支持开展农社对接、农超对接，降低流通成本。二是以种养大户为切入点，以专业农民和种田能手、村干部和技术人员等“有文化、懂技术、会经营”的农业经营者为培育对象，积极引导其发展家庭农场。三是扶持农业龙头企业，鼓励其建立现代企业制度，探索“互联网 ”的经营模式，发挥农业产业化经营的指引作用。 完善贷款增信和风险缓释机制，调动金融机构参与的积极性。一是建立两权抵押贷款业务贴息制度。例如东营河口区设立200万元贴息资金，对符合条件的农村承包土地经营权抵押贷款的借款人按照基准利率的30%进行财政贴息，单笔贴息金额较高不超过50万元。二是建立风险缓释及补偿机制。河口区政府设立400万元风险补偿基金，对金融机构发放农村土地承包经营权抵押贷款发生风险的，按照实际损失的50%进行风险补偿。三是购买社会中介评估机构的服务。为保障农户、农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户等新型农业经营主体顺利获得贷款，河口区财政设立抵押贷款评估保障经费50万元，开展抵押贷款的评估工作。 建立贷款违约抵押物处置机制，健全两权抵押贷款的运行环境。一是依托农村产权交易市场，建立土地承包经营权和农民住房财产权流转交易与抵押平台。二是探索建立政府牵头、社会资本参与的农地资产管理公司或农业收储公司，具体承担农村承包土地经营权二次流转职能，确保抵押权的实现。 为银行经营核心下沉提供机遇和空间 近年来，随着新型城镇化和新农村建设战略的全面深入推进，社会金融资源加速向农村区域流动和沉积，但相对于旺盛的金融需求而言，金融供给仍然不足，关键的原因在于两个方面：一方面，农村经济的经营单位主要是家庭和微小型加工企业，规模小且缺乏有效的治理结构，技术水平和资源整合能力都不高。而在现代金融体系中，大型金融机构向具有规范会计制度、完善组织架构的大中型经济组织提供金额大、周期长的批发性信贷业务，能够发挥其规模经济和范围经济效应。另一方面，土地是农民*主要的资产形式，但由于属于集体所有，财产属性并不突出，农民的收入则季节性较强，且受自然条件影响很大，现金流不稳定。因此，农民作为融资主体的资质欠佳。 农村土地制度的改革为金融机构提供了更多的合格的金融消费主体。第1，通过土地流转，传统分散的农业生产可以通过专业大户、家庭农场、农民专业合作社等法人主体进行产业化经营，提高经济组织模式的集约化程度，从而解决小农经济与现代金融业规模化经营之间的冲突。第2，农村集体建设用地和宅基地流转首先要完成的确权工作，实际上就是明确了农民及农村集体组织对于土地所具有的财产权，经营权的流转则将农民的种养殖收入转化为了稳定的租金收入、分红收入或者转让权*，为农民享受资产管理、信贷融资等金融服务提供了空间。第三，过去由于农民缺乏抵押物，贷款的金额少、期限短，仅能用于短期周转，无法满足创业*和规模化生产的需求。赋予土地承包经营权以抵押、担保权能，为农村金融产品创新提供了机遇。 农村金融服务创新风险及银行对策 农村金融服务遭遇的瓶颈 由于农村土地制度改革是渐进推进的，在起步和探索阶段，配套的制度措施和机制环境还不健全，造成金融机构在农村金融服务中面临多重困难，突出体现在三个方面：一是评估难，银行涉农贷款开展的时间短，规模有限，既没有积累起农村居民和农村经济组织信用评估的数据，也缺乏符合农村经济特征的评估标准和模型，评估结果与农民预期有较大差距；二是营销难，农村市场地域覆盖广，农业经营主体分散性强，组织化程度较低，商业银行网点有限，很难通过传统的方式营销和提供金融服务；三是变现难，当借款人无法履行还款义务时，银行可对抵押的流转土地经营权和住房财产权进行处置，原则上讲，处置方式可以有转让、变更、变现、诉讼等途径。但在实践中，一方面，虽然很多试点地区都建立了农村产权交易平台，但由于农村土地经营权流转不能改变土地所有权和用途，因此受让主体有限，处置的难度较大，需要的时间较长，而农业生产的季节性很强，因此处置时间长就意味着需要付出较高的交易成本；另一方面，银行很难控制抵押物，当农业经营主体违约后，土地作为抵押物后理应由银行控制，但在现实中承包人往往继续利用土地开展农业生产，而农村居民的住宅事关农民生活底线，处置困难也就更大。 商业银行的对策 一是通过业务产品创新，更好地满足农业经营主体的资金需求。目前，金融机构对农户提供的信贷品种主要是农户小额信用贷款、农户联保贷款和担保贷款等，普遍存在额度低、期限短的特点。土地流转后，一方面，农业龙头企业、农业生产合作社、家庭农场、农业大户成为农业生产的主体，随着经营规模的扩大，需要购买大型农机具、引进农业科学技术等，其资金需求额度将相应增大。另一方面，农业经营的范围会延伸到工业、商业、旅游业等产业，贷款需求呈现多样化的特征。因此，商业银行应积极开发与农业生产和农民生活相适应的业务品种，通过贷款期限、利率、额度、还款方式、抵押担保方式和业务流程的创新，充分把握农村土地制度改革带来的新机遇和新空间。 二是发挥综合服务优势，为社会资本进入农村市场提供通道。例如，在新型农业经营主体发展方面，银行不仅可提供融资、结算、理财等金融服务，还可为企业提供财务顾问、增信等服务，为企业吸引社会资本提供便利。 三是以点带面，降低县域市场的获客成本。例如，借助村长、致富带头人等在农村具有影响力的客户，实现对目标客户群的批发式拓展；依托生产合作组织、农业龙头企业、商贸流通环节以及农产品收购企业，通过上下游产业链拓展，实现对农村目标客户群的链式营销。 四是银行作为信息技术的先行者，可以将信息优势融合和渗透到农村金融服务中去。例如，按照“系统共建、利益共享、成本分担”的原则，与政府联合开发土地经营权流转平台等信息系统。此外，也可将信息技术更多地应用到产品创新和经营管理之中，通过数据分析，提高对农村经营主体的信用评估和风险识别水平，降低信用风险。
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